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Del Desendeudamiento al Sobreendeudamiento de las Provincias Argentinas

Endeudamiento de Argentina y Provincias. Año 2003 a 2019 (II)

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Por Matias Monti
mmonti@revistaliberacion.com.ar

Dentro de las finanzas, sobre todo, cuando hablamos de las finanzas públicas el principio general o regla principal es endeudarse para financiar inversión, no para gastos corrientes. La regulación del endeudamiento provincial por parte del gobierno nacional opera más a modo de control procedimental que para asegurar la capacidad de repago y prevalece, en la práctica, sobre las normas provinciales. Cuando hablamos de la deuda provincial, decimos que son las obligaciones de pago con los intereses contraídos por los gobiernos provinciales.

Son imprescindibles las políticas de financiamiento gubernamentales subnacional, para que cuenten con una política prudente que tienda al equilibrio en los tres niveles de gobierno, y corrija desfasajes que atentan contra la solvencia fiscal del sector público en su conjunto.

Las provincias pueden recaer en una combinación peligrosa cuando se encuentran con desequilibrios fiscales y el acceso masivo al financiamiento externo; por lo tanto, es necesario que haya un control federal a nivel nacional que regule la proporción de deuda/recaudación por parte de las jurisdicciones. Sino en ciclos económicos bajistas donde los ingresos provinciales crecen en forma negativa – por debajo de la inflación –  y las cuotas de coparticipación también bajan, ya que es un factor macroeconómico; se utilizaría el financiamiento para el déficit fiscal. En el cual, la última posibilidad sería el rescate por parte del Gobierno Nacional, que son algunos de los programas que comentaremos en los siguientes párrafos.

Rol determinante de los canjes de deuda y programas de refinanciamiento y reestructuración nacionales. El papel dominante del Estado nacional es el resultado del canje de deuda de 2001, en el que participaron la mayoría de las provincias, y de distintos programas de refinanciamiento, como el Programa de Financiamiento Ordenado (PFO), Programa de Asistencia Financiera (PAF), Programa de Sustentabilidad de las Finanzas Provinciales y Programa Federal de Desendeudamiento (PFD), en un marco de acceso restringido a fuentes alternativas de financiamiento. Estos programas no solo resultaron en una reducción del peso del endeudamiento, sino también en una mejora significativa del perfil de la deuda provincial. (Álvarez; 2012)

Mecanismos de asistencia del Gobierno Nacional: el Fondo Fiduciario de Desarrollo Provincial (FFDP) y el Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura Regional (FFFIR)

El FFDP tuvo un rol preponderante en la ejecución de varias transacciones de reestructuración de deudas provinciales en la era kirchnerista y, durante la primera década del año 2000, como financiador de las Provincias a través de los diferentes programas de asistencia. El FFFIR tiene como objeto la financiación de obras de infraestructura económica y social, tanto a nivel nacional como provincial.

El Gobierno Nacional, mientras pudo mantener una posición de superávits gemelos (fiscal y externo), fortaleció su posición financiera y desplegó un conjunto de políticas para la reducción de la carga de las obligaciones provinciales y fomentar la disciplina fiscal. Desde el año 2002 se tomaron acciones por parte de Nación para reducir las deudas provinciales.

En 2010 mediante el Decreto Nº 660/2010, el Gobierno Nacional impulsa el “Programa Federal de Desendeudamiento de las Provincias Argentinas” (PFD); reestructurando las deudas provenientes de los Programas de Asistencia Financiera, los Convenios de Infraestructura financiados por el FFDP, el Programa de Unificación Monetaria y el Programa de Conversión de la Deuda Pública Provincial. Todas estas deudas que las provincias mantenían con el FFDP pasaron a convertirse en deuda directa asumida por el Gobierno Nacional. Tomando preponderancia el endeudamiento con Nación, que alcanza en 2012 el 50,8% y en 2015 el 35,1%, en este último caso, en el punto mínimo de endeudamiento provincial (junto con 2014). Sin perjuicio de lo cual el FFDP sigue asistiendo con préstamos puntuales a algunas provincias en situación de dificultades financieras.

En la década mencionada, el gran proceso de desendeudamiento provincial que fue entre 2002 y 2013 tuvo éxito gracias a los sucesivos programas de refinanciamiento del gobierno nacional, en un contexto de expansión económica. Mientras que el stock de deuda provincial alcanzó un máximo del 22% del PIB en 2002 – resultado de la crisis del régimen de convertibilidad-, a finales del 2013 apenas supera el 7%.

Recordando que en el 2003 la deuda subnacional representaba el 125% de los ingresos totales provinciales, el stock de deuda de las provincias fue de $ 240.000 millones a fines de 2015, lo que representa el 23,7% de los ingresos totales y el 4,2% del PBI del país. El peso del endeudamiento cayó paulatinamente en 2003-2015, pero con fuertes diferencias por provincia. Algunas presentan niveles de endeudamiento extremadamente bajos, donde la deuda no excede el 5 % del total de los recursos. En otras, estos indicadores superan el 40%.

Luego del cambio de gestión del kirchnerismo al macrismo, con el retorno al mercado de capitales y el pago de la deuda soberana, a finales del año 2016 el stock de deuda provincial aumento un 23% en moneda extranjera, teniendo un mayor peso el mercado de bonos. El stock casi alcanzaba a diciembre de 2016 los U$S 30.000 millones.

Siguiendo a Agosto (2016), al considerar el indicador stock de deuda/ingresos totales, las jurisdicciones que más sufren el peso del endeudamiento son las siguientes: • Con un indicador mayor al 30%: Mendoza, Río Negro, Buenos Aires y Jujuy. Las dos últimas superando el 40%.

Las últimas cifras oficiales muestran que las deudas provinciales alcanzaban en 2019 el 7,4% del Producto Bruto Interno (PBI) del país.

Pero estos números poco dicen por sí solos y la situación difiere mucho entre las distintas provincias. Según un informe publicado a mediados de 2020 por la Fundación CECE, se observa que el mayor peso de la deuda en relación a sus ingresos lo tiene Jujuy (82%), seguido por Chubut (64%), la Provincia de Buenos Aires (63%) y La Rioja (59%). Por otro lado, las provincias que menos deuda tienen son San Luis (0,6%) y La Pampa (4%).

Según los datos de la Dirección Nacional de Asuntos Provinciales (DNAP), desde 2015 hasta el primer trimestre de 2019 la deuda tomada por las provincias creció 363,8%. Un informe del Observatorio de Coyuntura Internacional y Política Exterior (Ocipex), basado en datos oficiales, plantea que en el calendario de vencimientos hasta 2023 (tanto de intereses como de capital) los distritos más comprometidos son Buenos Aires, Córdoba y CABA.